Olen usein kuullut sanottavan, ja joskus itsekin hökäissyt, että Suomen työllisyyspalvelulainsäädäntö on hyvin rajoittava. Osana tutkimuksiani kävin läpi 12 OECD-maan työvoimapalveluita säätävät lait. Kansainvälinen vertailu auttaa jäsentämään, kuinka rajoittavaa suomalainen sääntely lopulta on, mutta aivan yksinkertaista vastausta se ei anna.
Suomi kuuluu työvoimapalvelujen sisältöä ja asiakasprosessia varsin yksityiskohtaisesti sääteleviin maihin. Emme kuitenkaan ole tässä yksin, eikä väljempi lainsäädäntö automaattisesti tarkoita vapaampaa asiakastyötä. Peilaan seuraavassa Suomea erityisesti Saksaan, Tanskaan, Norjaan ja Australiaan. Kaikki näistä maista säätävät ja säätelevät, joskin säädäntö kohdistuu ajoittain eri asioihin.
Vertailussa kannattaa erottaa kaksi asiaa. Ensimmäinen on palvelujen ja tuen sääntely: mitä apua tarjotaan, kenelle ja millaisin ehdoin. Toinen on työnhakijan velvollisuuksien ja niiden valvonnan sääntely: mitä asiakkaalta edellytetään ja mitä velvollisuuksien laiminlyönnistä seuraa. Järjestelmä voi olla ensimmäisen osalta suhteellisen avoin ja jälkimmäisen osalta hyvin yksityiskohtainen. Lisäksi pitäisi katsoa, löytyvätkö yksityiskohdat laista, asetuksesta vai palveluntuottajan sopimuksesta.
Suomessa laki määrittelee myös sitä, millaista palvelua annetaan
Suomalainen työvoimapalvelulainsäädäntö ulottuu selvästi pidemmälle kuin järjestämisvastuun ja yleisten tavoitteiden määrittelyyn. Tarkan siitä tekee palvelujen määritys. Laissa erotellaan esimerkiksi työnhakuvalmennus, uravalmennus ja työhönvalmennus niiden käyttötarkoitusten perusteella. Lisäksi säädetään muun muassa kokeilujen ehdoista sekä työnhakijan palvelutarpeen arvioinnista ja suunnitelmasta. Palvelulla on siis jo ennen paikallista toteutusta oikeudellisesti määritelty tehtävä.
Tällöin palveluvalikoima ei jää kokonaan sen varaan, mitä yksittäinen kunta tai palveluntuottaja pitää tarpeellisena. Valtakunnallinen sääntely voi tukea yhdenvertaisuutta ja tehdä viranomaisen tehtävät näkyviksi. Laki ei kuitenkaan mene työmenetelmien tai tuotantotapojen tasolle. Usein monet palvelut ovat olleetkin kilpailutettuja, ainakin ennen TE24-palvelu-uudistusta.
Yksityiskohtaisuutta pitäisikin arvioida useammalla ulottuvuudella. Kuinka tarkasti laki määrittelee palvelun sisällön? Kenelle sitä voidaan tarjota? Miten asiakasprosessin etenemistä ohjataan? Ja kuinka paljon ammattilaiselle jää harkintavaltaa yhdistää eri palveluja?
Suomen kohdalla myös ajankohta vaikuttaa arvioon. Vuoden 2026 alussa työnhakijan alkuhaastattelun määräaika piteni viidestä kymmeneen arkipäivään, ja täydentävien työnhakukeskustelujen järjestäminen muuttui tarveharkintaiseksi. Viranomaisen harkintavaltaa asiakkaan palveluprosessin toteuttamisessa on siis lisätty yksityiskohtaisesti säädellyn järjestelmän sisällä.
Saksa muistuttaa, ettei yksityiskohtaisuus ole suomalainen erityispiirre
Saksa on suomalaisten kanssa samassa leirissä. Saksan työvoimapalveluja koskevassa sosiaalilainsäädännössä määritellään niin ikään varsin tarkasti tukitoimien tavoitteita ja ehtoja. SGB II- ja SGB III -lainsäädäntö sisältää yksityiskohtaisia säännöksiä asiakkaan tilanteen arvioinnista, neuvonnasta, työnvälityksestä ja työllistymistä tukevista toimenpiteistä. Esimerkiksi yhteistyösuunnitelmassa määritellään sekä asiakkaalle tarkoitettu tuki että asiakkaan omat toimet. Suunnitelmaa myös päivitetään laissa määritellyllä tavalla. (SGB II, 15 §.) Esimerkiksi SGB III 45 § erottaa toisistaan työllistymisen esteiden selvittämisen ja vähentämisen, työhön sijoittamisen, yrittäjyyteen valmistautumisen sekä alkaneen työsuhteen vakiinnuttamisen.
Harjoituksen perusteella Suomi ja Saksa edustavat järjestelmiä, joissa palvelut ja asiakasprosessi on määritelty lainsäädännössä melko täsmällisesti. Se, miten tämä vaikuttaa asiakastyöhön, on kuitenkin eri asia.
Australiassa yksityiskohdat löytyvät myös sopimuksesta
Australia tuo vertailuun toisenlaisen ohjausmekanismin. Markkinaperusteiset työllisyyspalvelunsa ulkoistava Australia siirtää yksityiskohdat laista sopimushallinnon kontekstiin. Workforce Australia -palveluntuottajien tehtäviä määritellään laajan sopimuskokonaisuuden kautta. Sopimuksessa ohjataan esimerkiksi alkuhaastattelun sisältöä, asiakkaan tilanteen arviointia ja henkilökohtaisen suunnitelman laatimista. Samalla palveluntuottajalta edellytetään asiakkaan olosuhteisiin sovitettua palvelua. (Department of Employment and Workplace Relations, 2026)
Jos Australian kohdalla ajateltaisiin vain parlamentin hyväksymiä lakeja, merkittävä osa tästä ohjauksesta jäisi piiloon. Palvelun toteuttajan näkökulmasta yksityiskohtainen sopimusehto voi kuitenkin rajata toimintaa aivan yhtä konkreettisesti kuin Suomen tai Saksan esimerkeissä. Lain ja sopimuksen oikeudellinen asema on erilainen, mutta kumpikin vaikuttaa siihen, mitä asiakkaan kanssa tehdään.
Tästä seuraa Suomelle yksi käytännöllinen huomio. Jos laista poistettu prosessivaatimus kirjoitetaan myöhemmin hankintasopimukseen tai tietojärjestelmän pakolliseksi työvaiheeksi, asiakastyön liikkumavara ei välttämättä kasva, vaan ohjauksen paikka vain vaihtuu.
Tanska muuttaa prosessia, Norja auttaa katsomaan yhteistyörakennetta
Tanskaa kuvaisin tällä hetkellä yhdistelmämalliksi, jossa kuntien harkintavaltaa lisätään mutta palveluille säilytetään myös tiettyjä vähimmäisvaatimuksia. Vuoden 2026 uudistus on lisännyt kuntien vapautta organisoida työllisyyspalvelunsa: vaatimus palvelujen järjestämisestä nimenomaan jobcenter-rakenteessa poistui helmikuussa, ja heinäkuussa voimaan tulleet muutokset lisäsivät tarveharkintaa asiakaskontaktien järjestämisessä. Järjestelmään jäi silti asiakasryhmäkohtaisia vähimmäisvaatimuksia sekä asiakkaiden oikeus pyytää keskustelua. Palveluprosessin keventäminen ei siis tarkoita kaikkien velvoitteiden poistamista.
Suomen kannalta kiinnostavaa on se, miten harkintavalta ja palvelun vähimmäisturva sovitetaan yhteen. Tarpeeton tapaaminen voi kuluttaa aikaa, jota tarvittaisiin enemmän tukea tarvitsevan asiakkaan auttamiseen. Toisaalta tapaamisten vähentäminen voi tarkoittaa myös sitä, ettei avun tarvetta huomata. Vielä ei tiedetä, kumpi toteutuu.
Norjan työ- ja hyvinvointihallinnossa (NAV) puolestaan sekä hyvinvointi että työllisyyspalvelut ovat yhdessä, mutta molempien järjestelmien vaatimukset silti elävät.
Itse pidän tätä erottelua keskeisenä. Palvelun sisällön yksityiskohtainen määrittely ja eri toimijoiden yhteistyön järjestäminen ovat eri asioita. Työnhakijalle voidaan esimerkiksi toteuttaa asianmukainen valmennus, vaikka samanaikaisesti hänen työkykynsä selvittäminen odottaisi toisessa organisaatiossa. Molemmat palvelut voivat noudattaa omia sääntöjään, mutta asiakkaan palveluprosessi kokonaisuutena ei silti etene.
Entäpä Ruotsi?
Ruotsin työmarkkinapoliittista toimintaa koskeva laki on Suomen palvelulakiin verrattuna kehysmäinen. Merkittävä osa yksityiskohdista löytyy asetuksista. Esimerkiksi henkilökohtaisen toimintasuunnitelman sisältöä, laatimisen määräaikaa ja päivittämistä sekä työnhakijan aktiivisuusraportointia säännellään asetuksessa. (Lag 2000:625; Förordning 2000:628.)
Palvelujen käytännön toteutusta ohjataan myös hankinnoilla ja Ruotsin valtiollisen työvoimaviranomaisen Arbetsförmedlingenin palveluntuottajille asettamilla ehdoilla. Esimerkiksi Rusta och matcha -palvelussa yksilöllisesti muodostettavat palvelusisällöt yhdistyvät valtakunnalliseen hankinta- ja tulosohjaukseen.
Ruotsia voi tämän vuoksi kuvata lain tasolla kehysmäiseksi mutta kokonaisuutena yhdistelmämalliksi. Suomen ja Ruotsin ero koskee osittain sitä, millä tasolla palvelusta päätetään. Jos vertailisimme vain lakeja, Ruotsin tosiasiallinen ohjaus näyttäisi liian väljältä. Asetuskin on sitovaa sääntelyä.
Suomessa liikkumavaraa pitäisi arvioida asiakkaan tilanteen kautta
Lainsäädännön ja sopivan tason ja tavan arviointi tarvitsisi pohdintaa siitä, mikä yksityiskohta turvaa asiakkaan asemaa ja mikä ohjaa järjestelmää tekemään palveluita tai työvaiheita, jonka hyöty jää kyseisessä tilanteessa vähäiseksi. Jatkotyössä pohtisin asiaa itseasiassa oudolla tavalla, nimittäin asiakkaan näkökulmasta (en järjestäjän, enkä lainsäätäjän). Tällöin näkökulmia voisivat olla:
1.) Mikä laissa turvaa asiakkaan palveluun päästyä: Yhteisten vaatimusten pitäisi varmistaa, että avun tarve tunnistetaan ja siihen vastataan. Paikallinen vapaus ei saisi tarkoittaa vapautta jättää vaikeampi asiakas odottamaan.
2.) Toteutustavan harkintavalta ja sen osaaminen. Asiakkaan tilanteeseen sopivan työskentelytavan valintaan tulisi jäädä nykyistä selvemmin tilaa. Tämä edellyttää myös henkilöstön osaamista ja aikaa, ei vain väljempää pykälää. Tällöin kysymys on, millaista osaamista asiakkaat tarvitsevat tuekseen?
3.) Miten muuttuva lainsäädäntö auttaisi palvelujen yhteensovittamisessa? Kun työllistyminen edellyttää esimerkiksi työkyvyn selvittämistä ja ammatillista koulutusta, jonkun pitäisi vastata etenemisestä palvelujen välillä. Pelkkä asianmukainen lähete seuraavalle toimijalle ei aina riitä.
4.) Miten yksityiskohtaisen sääntelyn sijaan voitaisiin johtaa paremmin tietämystä ja ymmärrystä asiakkaista? Prosessivaatimusten vähentämisen rinnalle tarvitaan seurantaa palvelun saatavuudesta ja asiakkaan etenemisestä. Pelkkä tapaamisten tai työllistymisten laskeminen jättää osan palvelun merkityksestä näkymättömäksi.
Suomalaisen lainsäädännön yksityiskohtaisuudessa on siis sekä turvaa että liikkumavaraa rajaavia piirteitä. Niiden vaikutuksia ei voi päätellä pelkästä lakitekstistä. Ennen seuraavaa muutosta kysyisin nykyistä järjestelmällisemmin, missä kohdassa sääntö auttaa asiakasta saamaan tarvitsemansa palvelun ja missä kohdassa se vaikeuttaa palvelun sovittamista hänen tilanteeseensa. Tähän muiden maiden vertailu antaa käyttökelpoisia kysymyksiä, vaikka valmista vastausta se ei tarjoakaan.
Blogi perustuu väitöskirjatutkimukseeni ja sen lähteisiin.
