Suomessa ollaan parhaillaan uudistamassa julkisia kasvupalveluja. Esimerkkejä laajoista hyvinvointipalvelujen tulosperusteisista ostoista löytyy esimerkiksi Isosta-Britanniasta. Tässä blogissa kuvataan lyhyesti sitä, miten tällainen kokonaisuus on hankittu.
Freudin vuoden 2006 raportista vuoden 2008 strategiaan
Vuoden 2006 lopussa Iso-Britannian hallinnon Eläke- ja työasioiden osasta (jatkossa DWP) antoi Lord Freudille tehtäväksi toteuttaa riippumattoman arvion hallituksen työllisyys- ja hyvinvointistrategiasta. Freudin raportti oli vuonna 2007 käänteen tekevä ja johti useisiin erilaisiin uudistuksiin.
Yksi Freudin keskeisistä huomioista oli, että sopimusten tulosperusteisuutta tulisi lisätä ja poistaa erilaisiin ostopalveluihin liittyneitä säädöksiä.
Vuonna 2008 hallitus julkaisi Freudin suositusten pohjalta ”Ostamisen strategian” (Commissioning Strategy), joka pohjautui Freudin suosituksiin. Strategian ansiosta DWPllä oli myös markkinoiden hoitajan rooli vaatien päähankkijamallin avulla huolehtimaan moninaisten palveluketjujen hallinta. Idea siis oli, että päähankkijat toteuttavat työllisyys- ja hyvinvointipalveluita laajoissa konsortioissa.
DWP ei yksiselitteisesti määritellyt alihankintajärjestelyjä, mutta hankintastrategia linjasi perussäännöt (Code of COnduct) sen suhteen, millainen hyvä alihankkijaverkosto oli. Strategia sisälsi asiakaskokemuksen yhtenä sen keskeisistä periaatteista ja miten sitä tulisi noudattaa.
Käytännössä hankintastrategian kanssa edettiin varovasti. Tulosperusteisen ostamisen ensimmäisiä askeleita pilotointiin ”Flexible New Deal” -ohjelmassa. Ajatus oli siirtyä pois ”sopimusten hallinnan mallista” kohti strategisempaa yhteistyötä palvelujen tarjoajien kanssa. FND sisälsi ensimmäisenä päähankkijamallin, jossa päähankkijoina toimivat operaattoriyritykset, järjestöjen, yhteiskunnallisten ja kuntatoimijoiden toimiessa alihankkijoina erityisesti sen vuoksi, että päähankkijoilta edellytettiin kykyä toimia laajalla alueella ja vastata monenlaisiin tarpeisiin.
Myöhemmin samoja periaatteita sovellettiin ns. Work Programme –palveluun (jatkossa ”Työohjelma”), jossa 18 alueella toimiii 2-3 palveluntarjoajaa, jotka tarjoavat koko työllisyyspalvelua yli vuoden työttömän olleille työnhankijoille.
Työohjelman kilpailuttaminen ja päätuottajamalli
Kasvupalveluiden kehittämisen näkökulmasta WP:n yksi keskeinen ominaisuus on sen päätuottajamalli (”Prime contractor” -model).
Mallissa päätuottaja tekee sopimuksen DWP:n kanssa ja hallitsee koko tuotantoketjua ja alihankkijoita. Päätuottajille annetaan pidemmät sopimukset, jolla vahvistetaan etukäteen tehtävää investointia palvelujen kehittämiseen sekä varmistetaan riittävä tulovirta tuloksiin liittyvistä maksuista.
Työohjelman hankinta toteutettiin 06/2010-07/2011. Hankinta toteutettiin kaksivaiheisena prosessina, jossa tuottajat ensin tarjosivat liittyäkseen DWP:n Työllisyyspalvelujen tuottamisen viitekehykseen (Employment Related Support Services Framework). Valitut toimittajat kilpailivat tämän jälkeen WP:n toteuttamisesta 18 ”sopimuspaketin” (eli työmarkkinan) alueella. Tässä vaiheessa käytiin kriittistä keskustelua tulos-mallin testaamattomuudesta sekä sen taloudellisesta kannustavuudesta. Minikilpailuun saatiin 177 tarjousta (9-17 tarjousta jokaista sopimusaluetta kohden). Käytännössä 30 puitejärjestelyyn hyväksyttyä tarjoajaa tarjosi ja näistä 18 valittiin toteuttamaan. Useat näistä tarjoavat palvelua useammalla kuin yhdessä sopimusalueella. Päätoteuttajia on 2-3 per alue.
Palveluntuottajan tuli täyttää seuraavia vaatimuksia: monimutkaisten ja laajojen sopimusten menestyksekäs totuttaminen; kapasiteetti tarjota palvelua eri alueilla; taloudellinen vahvuus (20 miljoonan punnan liikevaihto).
Minikilpailutusten aikana päätuottajat olivat vastuullisia omien tuotantoketjujen hankinnassa. DWP ei asettanut erityisiä vaatimuksia alihankkijoille sinänsä muuten kuin Merlin Standardin pohjalta. Tämä tarkoitti sitä, että päätuottajat tulkitsivat, että alihankkijaketjujen tulisi olla monipuolisia. Osa koki myös, että tämä oli ristiriidassa ns. Black Box periaatteen kanssa. (ks. www.merlinstandard.co.uk)
Alihankintaverkostojen rakentamiseksi osana tarjouksiaan päätuottajiksi tarjoavat toimittivat kiinnostuksen ilmaisut potentiaalisilta alihankkijoiltaan osana tarjousta. Tämä tarkoitti sitä, että osa alihankkijoista ei kuitenkaan tarjonnut palveluitaan. Käytännössä palvelun tuottajat kokivat sen, että tämä vaihe oli varsin tehoton.
Useimmiten päätoteuttajat markkinoivat tarjousvaiheessa itseään mahdollisille alihankkijoille verkkosivujen, erilaisten etujärjestöjen tai alueellisten markkinointikiertueiden/tilaisuuksien avulla. Tästä seurasi se, että kiinnostus alihankkijana toimimiseen oli odotettua suurempaa. Alihankkijoille tehdyn kyselyn mukaan alihankkijat toimivat useiden toimijoiden tarjouksissa. Esimerkiksi 20 % kiinnostuksen ilmauksen jättäneistä alihankkijoista jätti yli 6 päätarjoajalle kiinnostuksen ilmaisun.
Päähankkijat kokivat ajoittain myös, että kiinnostuksen ilmaisut eivät aina olleet laadukkaita, tai ne saattoivat olla ”hakuammuntaa”.
Palvelujen toteutus aloitettiin kuusi kuukautta kilpailutuksen jälkeen, mitä pidettiin varsin onnistuneena ja nopeana prosessina. Nopeus näkyi myös haasteena saada osaavaa henkilöä kaikille sopimusalueille.
Alihankkijaverkoston tasot
Työohjelmassa alihankkijaverkosto jaetaan kahteen tasoon. Tasolla 1 ovat ne alihankkijat, jotka toteuttavat koko päähankkijan tarjoamaa palvelukokonaisuutta. Tasolla 2 ovat sellaiset alihankkijat, jotka tarjoavat prosessin yhtä osaa tai jotain erikoistunutta palvelua koko konsortioon tarjoamassa työllisyyspalveluissa.
Kaikki Taso 1:n hankkijat ovat päähankkijoiden alihankkijoita. Tason 1 toimijat tarjoavat joko palveluprosessin. Tämän lisäksi tasolla 2 on erikoistuneita palvelutarjoajia tai tiettyyn sijaintiin perustuvia palvelutarjoajia. Tämän lisäksi voi olla muita ad hoc -alihankkijoita. Merlin Standard -säätelee alihankkijaverkoston toimintaa.
Päähankkijat voivat tarjota palveluita itse tai toteuttaa niitä puhtaasti alihankintana (Prime Managing Agents). Käytännössä päähankkijoista 14 toteuttaa palveluita kuitenkin myös itse. Suurin osa työohjelmaan ohjatuista asiakkaista kohdistuu myös palveluita itse tuottaville päätoteuttajille.
Suurimmalle osalle Taso 1:n palvelutarjoajista tuli Työohjelman käynnistymisen yhteydessä riittävästi asiakkaita sen mukaan, mikä DWP:n alkuperäinen arvio oli. Asiakkaita tuli ajoittain niin paljon, että ohjelman alussa toteutuksen pääpaino oli ryhmätoiminnoissa.
Tasolle 2 ns. taatut ohjausmäärät eivät yltäneet. Työohjelman alkuvaiheessa tämä tarkoitti, että Tason 2 palveluntuottajista vain osa sai riittävästi asiakkaita. Joissakin tapauksissa tämä johti irtisanomiseen tai 0-tuntisopimuksiin palveluntarjoajilla.
Hankintaketjussa toimivien palvelutarjoajien tyyppi
Viisitasoita kahdeksastatoista päätuottajasta on yksityisiä yrityksiä, 1 on käytännössä yhteiskunnallinen toimija (VCSE), yksi julkinen organisaatio sekä yksi hybridiorganisaatio.
Lähes puolet kaikista työohjelman palvelutarjoajista ovat yhdistyksiä, säätiöitä tai sosiaalisia yrityksiä. Vain 35 % palveluntuottajista on yksityisiä yrityksiä ja 16 % palvelutuottajista on julkiselta sektorilta. Suurin osa palveluja tuottavista alihankkijoista on alihankintasuhteessa vain yhteen päätuottajaan.
Alihankkijoille DWP:n arvioinnissa tekemässä kyselyssä kävi ilmi, että puolet on pieniä organisaatioita (eli alle 50 henkilöä), 22 % keskikokoisia (50-250) ja 29 % suuria organisaatioita (yli 250 työntekijää). Julkisen sektorin alihankkijat ovat suurempia. Yleensä Tason 1 palvelutarjoajat ovat keskikokoisia tai suuria organisaatioita.
Tarjouskarkki alihankintaverkostossa
Työohjelman tuottajien kilpailuttamisessa yksi keskeinen kritiikki järjestelmää kohtaan on tullut yhdistys- ja vapaaehtois-sektorilta ja niiden kattojärjestöiltä. Kritiikki koski erityisesti sitä, että järjestöt, yhdistykset ja vapaaehtoistoimijat tai yhteiskunnalliset yritykset nimettiin tarjouksissa, mutta heistä ei käytännössä tullut osa palveluntuottajan alihankintaverkostoa. Ilmiöstä on käytetty nimitystä ”tarjouskarkki”.
Arvioinneissa tehdyt alihankkijoiden kyselyt antavat jotain indikaatiota siitä, että tarjousvaiheen ja palvelujen käynnistymisen välillä oli eroa. Aiemmissa selvityksissä esim. 51 % alihankkijoista oli sopimuksessa vain yhden päätuottajan kanssa siinä vaiheessa kun palvelua lähdettiin toteutumaan. Samanaikaisesti 32 % alihankkijoista sanoi, että heidät oli nimetty vain yhden päätuottajan tarjouksessa. Tämä tarkoittaisi sitä, että jonkin verran pois tippumista on alihankintaverkostossa tapahtunut.
Käytännössä tehdyssä arvioinnissa ei ole löytynyt merkittävää todistetta siitä, että tarjouskarkkia ei olisi ollut. Osa Taso 2:n alihankkijoista ei ole saanut niin paljoa asiakkaita, mutta he näkivät että kyse oli ylipäätään heidän palveluihinsa liittyvien asiakkaiden ohjauksen vähyydestä. Sellaiset alihankkijat, jotka olivat olleet mukana ei-menestyneissä tarjouksissa, olivat enemmänkin huolissaan ”tarjouskarkin” mahdollisuudesta.
Lisätietoja:
ERSA (2012) Ten Point Plan for Supply Chains https://www.ersa.org.uk/hub/details/600
Lane, P.; Foster, R.; Gardiner, L. L. & Purvis, A. (2013). Work Programme Evaluation. Procurement, supply chains and implementation of the commissioning model. (2013). Department for Work and Pensions Research Report No 832.
Procurement at DWP
https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-work-pensions/about/procurement
Winyard, P. (2011) The Work Programme: Initial concerns from Civil Society Organisations, NCVO.
